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《环境保护税法》五大立法问题思考(上篇)

一、制定必要性的再认识

《环境保护税法》即将进入一审。有消息指出,2016年或者2017年初该法可能三审通过。尽管如此,针对此法制定的必要性,社会各方的看法仍然很不同。有相当多的人仍然坚持认为,排污收费可以解决目前的问题,为什么非要向西方学习,出台环境保护税法呢?而且最近十来年向西方学习的许多环境保护“经验”,最终都因在中国水土不服而变形甚至作罢。为此,更好完善排污收费制度,而不是另起炉灶,推倒重来。我们认为,在依法行政的时代,作为一个经济调控手段,费改税是大势所趋。如果在环境保护税和排污收费之间做一个有效的衔接,开展费改税的立法还是可以让各方接受的。国务院法制办公室2015年公开的《环境保护税法》征求意见稿(以下简称征求意见稿)规定,税额标准与现行排污费的征收标准基本一致。省级人民政府可以统筹考虑本地区环境承载能力、污染排放现状和经济社会生态发展目标要求,在规定的税额标准上适当上浮应征污染物的适用税额,并报国务院备案。可以看出,方案还是比较稳妥的。我们认为,考虑了过渡期的风险,做好了衔接,制定《环境保护税法》可以达到以下几个效果:

 一是形成统一各环境保护税费的体系和框架,克服目前环境保护税收和费用征收的零散和不系统的现象。这个体系和框架可以明确征收的思路、逻辑、范围、对象、基本原则、主要制度,这种逻辑的统一和协调有助于生态文明的建设和改革。

二是统一征收的范围、对象、方法和规范,有利于征收的规范化、制度化和程序化,防止违规减免或者加重企业负担的现象。一些人指出,费改税后,环境保护部门权力减小,部门利益减小,配合税务部门征税的积极性会不足。我们认为,有地方政府的统一协调和征税考核,这一现象应不足为虑。

三是加强征收的力度,为环保投资提供充足的资金来源,利于环境保护税收资金的集中和规范使用,发挥其环境保护作用,防止地方各级环境保护部门违法支出排污费的现象。环境税和排污费都应专款专用,但现在的排污费的征收和使用在地方仍然很不规范。在现实中,很多地方的环保部门仍然靠收排污费来发工资,甚至发机关工作人员的工资,原因是地方政府的拨款根本不够。如果制定《环境保护税法》,环境税就由税务部门去征收,环保部门负责协同征收,这一现象可以避免。费改税后,环境税直接进入国库,其使用由法律予以规范,环保部门就不能拿来发工资了。如果环保部门的机构仍然庞大,就很难运行下去。

 四是通过经济手段来保护环境,如税率根据经济形势适度调整,采取中央与地方分税的机制,有利于调动各方面的积极性,形成经济发展与环境保护相协调的局面。基于以上优势,“十二五”规划提出“完善资源环境税费制度”,十八届三中全会决定提出“推动环境保护费改税”,《生态文明体制改革总体方案》提出“加快推进环境保护税立法”,“十三五”规划提出“开征环境保护税”。环境保护税的法制化已是箭在弦上,环境成本在环境法治的一体化考量之下正计入企业成本,促使企业主动追求节能减排,加速环保投资,即通过环境保护税收调整产业结构,加速产业优胜劣汰,淘汰落后与僵尸企业,促进产业经济高质量、有效益的发展。


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